L’inattesa emergenza pandemica ha sollevato nuove questioni, politiche e giuridiche, che ruotano intorno alla dialettica tra diritti e doveri.
Più di recente il dibattito si è incentrato sul regime di limitazioni collegato a green pass e a super green pass, ma sin dall’inizio è esplosa prepotentemente – sui media, nelle famiglie e nella società – la discussione sulle limitazioni personali imposte in periodo di lockdown.
La legislazione emergenziale ha infatti inciso sui diritti fondamentali di libertà di ogni individuo, comprimendoli con intensità e modalità mai prima sperimentate e, per chi abbia a cuore l’assetto democratico e il suo sistema di valori e di libertà, è importante che tale compressione sia avvenuta nel rispetto delle regole, senza c.d. “smagliature” (termine elegante per indicarne, al contrario, la violazione): una democrazia – cioè appunto un sistema che si fonda sul rispetto di regole predeterminate dai parte dei poteri e non sull’arbitrio – non ammette sospensioni, e deve restare tale anche nelle situazioni di pericolo più inattese.
Il diritto alla salute, il diritto di circolazione, il diritto di riunione, il diritto di culto, il diritto di lavorare, il diritto di svolgere un’attività economica sono stati tutti in vario modo oggetto della disciplina che è seguita alla dichiarazione dello stato di emergenza, scatenando una dialettica tra diritti all’interno dei confini costituzionali.
Qual è la cornice costituzionale di riferimento?
Occorre innanzitutto dire che la nostra Costituzione, diversamente da altre, non prevede uno speciale regime scaturente da stati di emergenza, eccezion fatta per la dichiarazione dello stato di guerra (art. 78) che è rimessa alle Camere, insieme al conferimento al Governo dei poteri necessari.
L’art. 2 riconosce la centralità dell’individuo e l’anteriorità di diritti personali rispetto agli interessi dello Stato: è una norma fortemente caratterizzante l’assetto liberale della nostra democrazia, laddove attribuisce la caratteristica della “inviolabilità” ai diritti della persona, per renderli immuni da ogni forma di arbitrio ed immodificabili persino con una revisione costituzionale.
Questa impostazione permea tutta la nostra Carta Costituzionale. L’art. 13 Cost. conferma che “la libertà personale è inviolabile”, e ne consente limitazioni solo “per atto motivato dall’autorità giudiziaria e nei soli casi e modi previsti dalla legge”.
Solo il Parlamento, democraticamente eletto, può con legge, o con atti aventi forza di legge (decreto legge e decreto legislativo che prevedono un coinvolgimento del Parlamento rispettivamente ex post o ex ante) porre limiti alle libertà personali.
Peraltro la Costituzione si fa carico di individuare a priori gli interessi antagonisti la cui tutela può giustificare limitazioni alle libertà individuali. E non per caso sono proprio “motivi di sanità” che possono giustificare sia limitazioni alla libertà personale di circolazione (art. 16 Cost.) sia l’imposizione di trattamenti sanitari (art. 32 Cost.).
Per la nostra Costituzione il diritto alla salute non è solo un diritto dell’individuo ma è anche “interesse della collettività” (art. 32 Cost.) che travalica i limiti strettamente personali e si apre a una vocazione comunitaria, di cui lo Stato in tutte le sue articolazioni è portatore e garante.
Peraltro l’art. 2, immediatamente dopo aver riconosciuto i diritti inviolabili dell’uomo, richiede a tutti i cittadini anche “l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale”.
Ulteriori parametri di riferimento della legalità costituzionale della legislazione emergenziale – questa volta sotto il profilo del riparto delle competenze tra Stato e Regioni – è costituito dall’art. 117 che pone la “tutela della salute” fra le materia di competenza concorrente, e la “profilassi internazionale” tra le materie di competenza esclusiva dello Stato.
Ben prima della pandemia i giudici avevano fornito alcune chiavi di lettura della relazione tra questi diritti fondamentali.
Più di trent’anni fa, quando il tema non era affrontato nei talk show in prima serata, la Corte Costituzionale aveva chiarito la legittimità della imposizione di trattamenti sanitari quando il trattamento, oltre a migliorare o preservare la salute di chi vi è assoggettato, sia diretto a preservare lo stato di salute degli altri, perché questo ulteriore scopo, attinente alla salute come interesse della collettività, giustifica la compressione della autodeterminazione delle persone (sentenza n. 307 del 22.6.1990), perché la tutela della salute implica anche il dovere dell’individuo di non ledere né porre a rischio con il proprio comportamento la salute altrui, in osservanza del principio generale che vede il diritto di ciascuno trovare un limite nel reciproco riconoscimento e nell’eguale protezione del coesistente diritto degli altri (sentenza n. 218 del 2.6.19949).
Anche il giudice amministrativo ha affermato che la Costituzione non riconosce un’incondizionata e assoluta libertà di non curarsi o di non essere sottoposti a trattamenti sanitari obbligatori, perché, soprattutto nelle patologie ad alta diffusività, una cura sbagliata o la decisione individuale di non curarsi può danneggiare la salute di molti altri essere umani e, in particolare, la salute dei più deboli (Commissione Speciale del Consiglio di Stato parere n. 2065 del 27.9.2017).
Insomma non possono essere rimessi in discussione proprio oggi, nel pieno espandersi di una pandemia che ha provocato più di 130.000 morti solo in Italia, principi che sono stati elaborati e si sono consolidati da decenni: nessun fondamento giuridico ha l’opinione secondo cui un provvedimento, con forza di legge, non potrebbe imporre la vaccinazione obbligatoria a tutti i cittadini o a loro categorie.
La salute non è solo un diritto individuale, inteso come diritto alla cura e diritto di non curarsi, ma è anche un interesse della collettività, sicché l’obbligo vaccinale, se approvato dal Parlamento, costituirebbe strumento normativo costituzionalmente legittimo, giustificato anche dal dovere di solidarietà sociale che ciascuno di noi è tenuto ad osservare.
Diamo ora uno sguardo al passato e alla normativa emergenziale risalente al Governo Conte II, quella, per intenderci, che ha imposto il lockdown con tutte le sue regole e i ben noti gravosissimi limiti alle libertà di spostamento, di riunione etc.
In quella occasione il Governo approvò due decreti legge (n. 6 e n. 19 del 2020) che prevedevano l’adozione – mediante decreti del Presidente del Consiglio dei ministri (i così detti “Dpcm”) – di “ogni misura di contenimento e gestione dell’emergenza adeguata e proporzionata”.
Per due mesi – prima che i decreti legge fossero convertiti in legge dal Parlamento – il Presidente del Consiglio Conte ha dunque disciplinato la vita degli italiani con suoi decreti (non dimenticheremo le dirette FB con le quali annunciava di aver “appena firmato” l’ultimo decreto).
Gli orari di apertura dei negozi, gli spostamenti sul territorio, la disciplina dei mezzi di trasporto e sui posti di lavoro, il numero di persone che si potevano ricevere in casa, l’apertura delle scuole, fino alla possibilità di fare ginnastica al parco, regole di una pervasività mai vista e sperimentata, sono state tutte determinate con atti monocratici del Capo del Governo, privi del visto del Capo dello Stato (che non è previsto per i Dpcm) e insuscettibili di giudizio di costituzionalità (non trattandosi, appunto, di norme di legge contestabili davanti al Giudice delle Leggi, ma di semplici provvedimenti amministrativi).
Anche in seguito alla conversione in legge di quei decreti da parte del Parlamento, le limitazioni ai diritti individuali hanno continuato ad essere individuate ed imposte non con legge, come abbiamo visto che la Costituzione richiede, ma con Dpcm, poiché il Parlamento ha sostanzialmente assegnato al Capo del Governo una “delega in bianco” ad operare.
Qualche settimana fa la Corte Costituzionale (sentenza n. 198 del 22.10.2021) ha “convalidato” la decretazione di urgenza e messo una pietra sopra quella terribile e indimenticabile fase istituzionale.
Ma al di là delle tecnicalità giuridiche, un bilancio politico di quella gestione istituzionale deve pur essere fatto: gli italiani hanno appreso, ogni sera davanti al telegiornale, che il Parlamento non si riuniva per la paura del contagio (un timore comprensibile cui, tuttavia, i Presidenti delle due Camere hanno posto rimedio troppo timidamente e tardivamente) e che le loro libertà individuali erano letteralmente rimesse nelle mani di una sola persona.
Un messaggio sbagliato che ha indebolito le istituzioni democratiche, che ha fatto credere agli italiani che in fondo, l’emergenza, giustifica la deroga al principio di rappresentanza, e che il sistema della Repubblica Romana di rivolgersi a un dittatore in tempo di guerra sia, tutto sommato, ancora attuale.
La totale mancanza di dibattito parlamentare intorno alle misure limitative delle libertà, e la loro assunzione secondo un modello monocratico di esercizio del potere, sostanzialmente svincolato da controlli o bilanciamenti, è una pagina opaca della nostra democrazia e rappresenta uno dei drammatici lasciti della stagione populista.
A quella stagione occorre chieder conto anche del caos istituzionale nei rapporti tra Governo e Regioni. Al cicaleccio delle Regioni, che strumentalizzavano l’emergenza e la competenza in materia sanitaria per guadagnare facili consensi, intestandosi sempre più permissivismo o più rigorismo del Governo, a seconda dei numeri (dei morti) e delle convenienze, lo Stato non ha immediatamente contrapposto, come invece avrebbe dovuto, la necessaria centralizzazione delle decisioni.
Il Governo Conte II sostanzialmente abdicò dall’esercizio dei poteri esclusivi in materia di profilassi internazionale ed è stata necessaria la centralizzazione della campagna vaccinale, organizzata dal Governo Draghi con l’aiuto del Generale Figliuolo e dell’Esercito, per rendere plastica ed evidente l’inadeguatezza dei precedenti “tentativi di coordinamento” che Giuseppe Conte cercava di imbastire fra Stato e Regioni.
Ora occorre raccogliere e ricucire i cocci, archiviando anche l’assurda ventata di autonomismo che promanava da Lombardia e Veneto e, al contrario, rimettendo in discussione la ripartizione delle competenze tra Stato e Regioni in tema di sanità e ridiscutendo un sistema di autonomie speciali che ha fallito e non ha più alcuna ragione d’essere.
L’Italia ha bisogno di inverare il principio di uguaglianza (art. 3 Cost.) e di assicurare servizi egualmente adeguati a tutti i suoi cittadini, anche ai lombardi truffati dalla falsa-buona-sanità, anche ai calabresi, preda di secolare malgoverno, e anche ai siciliani, che proprio a causa dell’autonomismo, oggi si trovano svantaggiati sotto ogni punto di vista.
Non solo non possiamo retrocedere verso istanze autonomiste tanto miopi quanto inefficaci (e sempre più simiglianti ai nazionalismi) ma al contrario occorre che progrediamo verso una maggior integrazione europea: la pandemia ha dimostrato che coordinamento e cooperazione tra paesi sono vincenti.
Il vaccino che ci siamo somministrati (la cui diffusione è inversamente proporzionale alla mortalità) è una conquista tutta europea, e rappresenta la miglior risposta all’internazionale dei nazionalismi e dei populismi.
Ma per la sconfitta della tentazione populista (tutt’altro che archiviata, ahinoi) è importante anche che il Parlamento (pure questo Parlamento, il più populista e autodistruttivo che si sia mai visto nella storia repubblicana, a tal punto sprezzante di se stesso da essersi auto-mutilato con la riforma del numero dei parlamentari) riacquisti la centralità che la Costituzione gli assegna, in modo da restituire credibilità e fiducia nell’istituzione rappresentativa.
E infine per sconfiggere la malintesa invocazione delle libertà individuali dei no vax, occorrerà non smettere di ricordare che la Costituzione con una mano consegna diritti e con l’altra chiede doveri, un principio di buon senso su cui si fonda il patto democratico tra cittadini e autorità.
*Simona Viola, avvocato
**Antonio Nucera, avvocato
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