Nella storia della legislazione italiana la riforma Nordio rappresenta una inconsueta espressione della politica, indirizzata all’abolizione dell’esistente con intervento lampo. Circa il reato, si sono viste impegnate, per anni e decenni, dottrina e legislazione, quando all’art. 323 del codice penale del 1942 sono seguite tappe di modifica, in particolare, nel 1990, 1997, 2012 e 2020 per cercare di ridurre gli inconvenienti della mancanza di tipizzazione della fattispecie.
Ci sono motivi per i quali il legislatore non ha abolito la norma, e ciò per non lasciare impuniti diversi possibili casi di abuso di ufficio in quanto lesivo di principi fondamentali del sistema. Nel giugno 2023 c’è stata la folgorazione sulla via di Damasco e Carlo Nordio con il ddl ha cancellato il reato.
Nordio
È vero che esiste una numerosa casistica delle deviazioni, non individuabile in modo definitivo, ma, volendo optare per l’abolizione della norma, con la riforma, contestualmente, si dovevano almeno cominciare a prevedere determinate categorie di interventi di malaffare, per poi andare avanti per altre previsioni analoghe. Tra quanti hanno ritenuto la riforma un fatto positivo c’è stato Sabino Cassese, giudice emerito della Consulta, ma egli, nell’intervista apparsa il 20 febbraio 2020 su Il Messaggero, disse che il reato «va soppresso e sostituito con fattispecie determinate che si possono facilmente trarre dall’esperienza concreta e dalla stessa giurisprudenza». Filippo Sgubbi, docente di Diritto penale all’Università di Bologna, ritenne che «bisogna tipizzare di più, quasi a livello di mera elencazione delle condotte punite» (Il Foglio, 20 maggio 2020). Cancellare il reato e basta è stato un errore storico.
Cassese
In giurisprudenza – diritto vivente – non è mai piaciuto il tentativo del legislatore – diritto vigente – di togliere al giudice il sindacato dell’attività della pubblica Amministrazione. Nordio con intervento muscolare ha preso le redini del conflitto tra potere esecutivo e potere giudiziario per depauperare per quanto possibile la magistratura. Ha, quindi, relegato la rilevanza penale dei comportamenti in ristretti margini, in casi limite, si è osservato, che non si verificano quasi mai.
Non mancano certi vezzi ai politici: favorire amici-elettori e parenti, affidare direttamente gli appalti, accettare un’offerta meno conveniente sulla base di una motivazione “tecnica”, ordinare alle imprese lavori non previsti dal contratto o comunque non preceduti da un impegno di spesa, con formazione di debiti fuori bilancio, dare incarichi professionali non necessari, impiegare risorse per servizi di facciata piuttosto che per servizi più importanti e urgenti, assumere dirigenti senza concorso, scambiare voti con favori, praticare traffico di influenze, dare contributi ingiustificati, cancellare multe, e via dicendo.
Il compiacimento espresso dagli amministratori non toglie le storture che si configurano nella vita quotidiana dell’ente locale che, pur non interessate da una norma penale, rimangono di fatto a scapito della legittimità degli atti e del buon andamento della gestione amministrativa. Dicano pure, i sostenitori della riforma, che c’è sempre la possibilità di ricorso al TAR e al Consiglio di Stato: quanti hanno tempo e denaro per questo? Parlino pure, costoro, di dati statistici riguardanti il ridotto numero dei processi e delle condanne. Non appare necessaria una connessione tra il numero dei processi e delle condanne e l’opportunità della cancellazione del reato, che infatti va valutato come tale. Per non dire, poi, che in presenza della norma penale c’è sempre il fatto della deterrenza, mentre, in mancanza, si va a ruota libera. Nordio ha seguito per la depenalizzazione il criterio della “efficienza” del sistema – a dire il vero ci sarebbero molti altri reati da cancellare sotto questo aspetto, intanto con il ddl le numerose condanne già in atto sfumano nel nulla –, con quali risultati sarà il tempo a dirlo.
Per lunghi anni si è studiato il modo migliore per disciplinare e sanzionare un comportamento amministrativo distorto, possibile in diverse fattispecie non definibili con una norma. In queste condizioni il pm. chiamava a rispondere gli amministratori senza porsi molti problemi, magari a corto di motivi plausibili e gli interessati ci lasciavano le penne nella stima e credibilità sociale. Si approdò allora alla norma del 2020 che restrinse il campo salvando i casi di esercizio della discrezionalità.
La norma ebbe qualche effetto positivo con la riduzione degli interventi processuali ma non impedì la prassi della “chiamata” e la posizione “sul chi vive” degli operatori che partorì la “paura della firma”. Questo, però, non poteva porsi a fondamento della riforma, essendovi la prospettiva di possibili aggiustamenti. Il pm, è vero, era un passacarte al gip e tutto avveniva senza valutazione. Ma non erano mancate valide proposte di convivenza con la norma de qua, di cui non si era pensata affatto l’abolizione, come, ad esempio, la previsione di un organo collegiale per una adeguata valutazione del fumus boni iuris. Andrea Castaldo, docente di Diritto penale all’Università di Salerno, coordinatore di una Commissione di studio per la riforma dell’abuso d’ufficio, aveva proposto la richiesta di un parere a un organo consultivo della pubblica Amministrazione, da rendersi entro trenta giorno, valido, se seguito, a escludere l’abuso d’ufficio.
Il ddl di Nordio si è allargato ad altri temi. La cancellazione della norma e del traffico di influenze, si è detto, va contro l’Europa e gli impegni internazionali dell’Italia. Una direttiva della Commissione europea del 3 maggio 2023 in materia di lotta alla corruzione aveva impegnato gli Stati membri a prevedere l’abuso d’ufficio: l’abrogazione della norma può avere, si è detto, l’effetto contrario nel contrasto ai reati contro la pubblica Amministrazione e “un arretramento culturale, rispetto ai contributi dottrinali, giurisprudenziali e anche sociologici” (Alessandro Prontera, Procura di Lecce, in Quotidiano di Puglia, 16 giugno 2023).
La legislazione è stata nel senso che è pubblicabile, ovviamente in presenza di un interesse pubblico e secondo criteri di continenza, ciò che è noto alle parti in quanto depositato. La riforma prevede, invece, che sono pubblicabili solo i documenti, come le intercettazioni telefoniche, già vagliati dal giudice (in un’ordinanza di custodia o in un provvedimento del Tribunale del Riesame), esclusi gli altri, come quelli relativi alle richieste della Procura o ai provvedimenti di fermo o alle informative della polizia giudiziaria. Alla cronaca può interessare anche ciò che non è contenuto nelle ordinanze, che recano solo quanto risponde al peso ritenuto dal giudice.
“Questo governo”, ha detto in un’intervista (La Repubblica, 16 giugno 2023) il costituzionalista Gaetano Azzariti, “si rivela sempre ostile ai controlli, sia quando sono rivolti ai suoi atti, vedi la polemica sulla Corte dei conti, sia nei confronti delle garanzie processuali e delle verifiche dei giudici”, e appare una “ritrosia alla leale collaborazione istituzionale”.
È stato messo un bavaglio al giornalismo investigativo, che si è rivelato sempre prezioso per il “Paese reale”. Sull’onda dell’opinione pubblica, che ne viene formata, sono avvenuti sempre i grandi eventi di cambio di rotta del sistema sbagliato. Del giornalismo investigativo, ha osservato Azzariti, con la riforma “si svilisce il ruolo”. Infatti “non potendo leggere i testi il cronista se li farà raccontare ma le parti racconteranno solo ciò che le favorisce…con scarsa possibilità per il giornalista di verificare esattezza e completezza della testimonianza… È un sistema che rende indiretta, e forse anche più incerta, la cronaca giudiziaria”.
Tanisi
Circa l’interrogatorio preventivo rispetto all’arresto, questo, ha osservato Roberto Tanisi, Presidente del Tribunale di Lecce, “pare calibrato su una certa tipologia di criminalità, per la quale sono previste garanzie, escluse invece per la c.d. ‘criminalità di strada’” con il rischio che, in caso di arresto in flagranza quando manchi la querela, “il responsabile sarà liberato come se nulla fosse”. Quanto alla modifica che rende non più possibile l’appello del pm, gravano “censure di incostituzionalità evidenziate dalla Consulta con la Sentenza n. 26 del 2007” (in Quotidiano di Puglia, 16 giugno 2023).
Giuseppe Mario Potenza – Già Segretario Generale nella Provincia di Imperia e in altre Amministrazioni di Comuni e Province. Autore di testi sulla Pubblica Amministrazione
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