Parlamentarismo, Presidenzialismo, Premierato: conviene cambiare? Un alto magistrato fa il punto sui pro e i contro delle varie ipotesi di riforma

Ricordando Costantino Mortati: la stabilità di un governo dipende non dal comando solitario del Presidente, ma dalla stabilità del quadro politico. L’elezione diretta del premier creerebbe un sistema bicefalo e una asimmetria con l’elezione del presidente della Repubblica da parte del Parlamento. Più utile e praticabile la via della sfiducia costruttiva che garantisce la stabilità del quadro politico. Altri problemi importanti da affrontare: l’astensionismo degli elettori, una nuova legge elettorale che restituisca al popolo l’effettivo potere di scegliere i suoi rappresentanti (abolire il Rosatellum, ripristinare semmai il Mattarellam)

A leggere i giornali sembra che la bozza di riforma costituzionale – l’ennesima – sia in dirittura d’arrivo. Da ciò che filtra – e da quanto prospettato dall’attuale maggioranza di governo in campagna elettoralel’opzione sarebbe quella di accantonare il sistema parlamentare, attualmente in vigore, in favore di un sistema di tipo presidenziale.

Le ragioni sarebbero quelle di un rafforzamento della figura del Premier, che attualmente sarebbe troppo in balia dei partiti che compongono la maggioranza, e garantire una maggiore governabilità.

L’attuale assetto costituzionale assegna (almeno sulla carta) centralità al Parlamento, quale espressione diretta del popolo (rectius: corpo elettorale), cui, ai sensi dell’art. 1, spetta la “sovranità … nelle forme e nei limiti della Costituzione”. Espressione della rappresentatività popolare sono anche il Presidente della Repubblica – sia pure nella forma indiretta, attraverso un organo elettivo intermedio, costituito dal Parlamento e dai rappresentanti delle Regioni – ed il Governo, che deve costantemente avere la fiducia delle Camere.

Con questa formula, il Legislatore costituente intese creare un delicato sistema di checks and balances per garantire, a un tempo, governabilità ed equilibrio fra i poteri, anche al fine di preservare la Repubblica da pericolose derive autoritarie (non si dimentichi che la Costituzione venne redatta subito dopo la fine della guerra e l’amara esperienza del fascismo). Un sistema che si fonda, essenzialmente, sulla figura di garanzia espressa dal Presidente della Repubblica la cui “politicità”, secondo la dottrina, si esprime attraverso la sua funzione di controllo (esercitata super partes) in ordine al metodo democratico, quale solo strumento per realizzare gli indirizzi politici (si pensi al potere di rimandare alle Camere una legge, ovvero al potere di scioglimento del Parlamento, sia pure a determinate condizioni ed attraverso il concorso di altri organi); la sua funzione di influenza e di moral suasion, anche nel merito, circa le scelte operate dalla maggioranza di governo e la loro consonanza con la Costituzione; infine attraverso l’emanazione di atti “tipicamente presidenziali” che valgono a rafforzarne, a un tempo, l’autonomia di vertice dello Stato e la funzione di terzietà rispetto al Parlamento e al Governo.

Ben diversa è la forma di Governo Presidenziale. In essa il Presidente è eletto direttamente dal popolo, è anche capo del governo e si trova in posizione di indipendenza rispetto al Parlamento. L’esempio più noto è quello del Presidente degli Stati Uniti d’America, al quale si apparenta il semi-presidenzialismo alla francese, in cui la funzione di governo è condivisa dal Primo Ministro, nominato dal Presidente sulla base del risultato elettorale. La terza forma di governo lato sensu presidenziale è quella del c.d. Premierato, che prevede l’elezione diretta del Presidente del Consiglio. Si tratta di una forma di governo che non esiste in alcun paese e che venne sperimentata, con scarso successo, qualche anno fa in Israele, dove, a causa delle fratture e delle frizioni col Parlamento e col Capo dello Stato, venne ben presto messa da parte.

 

Donald Trump

 

A guardare la realtà di questi ultimi tempi, anche le forme presidenziali più note non sembrano godere di buona salute, se solo si pensa a quanto accaduto negli U.S.A. con la Presidenza Trump (oggi messo in stato d’accusa) e, recentemente, in Francia con le violente contestazioni nei confronti del Presidente Macron e la difficoltà di quel Paese di governare le drammatiche condizioni delle banlieues parigine.

 

Macron

 

Il che dovrebbe sconsigliare un mutamento del nostro sistema di governo in senso presidenziale. Tanto più che un’opzione di tal fatta altererebbe l’attuale, delicatissimo equilibrio fra i poteri delineato dalla Costituzione. Si pensi, sotto tale profilo, al potere di nomina presidenziale di cinque Giudici della Corte Costituzionale o alla Presidenza del CSM. La sapiente distribuzione del potere di nomina dei Giudici Costituzionali, quale prevista dalla Costituzione (fra Parlamento, supreme Magistrature e Presidenza della Repubblica), è oggi tale da garantire un elevato livello di prestigio, autonomia e competenza tecnico-giudica al Giudice delle leggi, che risulterebbe chiaramente inficiato da una riforma di tipo Presidenziale, quanto meno sotto il profilo della terzietà (che è quanto accade negli Stati Uniti con la Corte Suprema). Come pure, l’autonomia del CSM – che è garanzia dell’autonomia e indipendenza della funzione giudiziaria – verrebbe meno ove a presiedere il Consiglio fosse il capo del Governo e non un organo “terzo” quale l’attuale Presidente della Repubblica.

Si dirà: ma è necessario avere un governo più forte e Presidenzialismo o premierato possono garantirlo.

A me pare che sia un falso problema. Intanto, giova osservare come nella c.d. Seconda Repubblica i mutamenti di governo siano stati molto meno frequenti rispetto alla Prima. Si pensi a Silvio Berlusconi, che è stato il Presidente del Consiglio di maggior durata nella storia del Paese. Ma anche a guardare alla Prima Repubblica, i frequenti cambi di Governo hanno lasciato quasi sempre immutato il quadro politico, tanto è vero che la Democrazia Cristiana è stata ininterrottamente al governo sino agli Novanta del secolo scorso ed ha sempre espresso il Presidente del Consiglio ed alcuni ministri-chiave sino ai primi anni ottanta.

Come ha ricordato il costituzionalista Michele Ainis, Costantino Mortati – uno dei più grandi gius-pubblicisti italiani, membro della Costituente – sosteneva che la stabilità di un governo dipende non dal comando solitario del Presidente, ma dalla stabilità del quadro politico (la quale può essere assicurata con una adeguata legge elettorale o da altri meccanismi che non alterino il sistema parlamentare).

 

Costantino Mortati, copyright foto: Il Pensiero Storico

 

Cambiare la Costituzione ed optare per una forma di governo di tipo presidenziale, anche nella forma del c.d. premierato, significa dover rinunciare al ruolo di controllo e garanzia esercitato dal Presidente della Repubblica, con conseguente alterazione del complessivo equilibrio tra i poteri dello Stato. Ne verrebbe fuori un sistema “bicefalo”, con un Presidente del Consiglio eletto dal popolo ed un Presidente della Repubblica (e Capo dello Stato) eletto dal Parlamento, rispetto al quale – è lecito ritenere – il primo, alla minima occasione di contrasto, rivendicherebbe la sua diretta promanazione popolare. Inoltre, alcuni dei poteri oggi del Presidente della Repubblica (per esempio lo scioglimento anticipato delle Camere) passerebbero al Capo del Governo, che avrebbe in scacco il Parlamento, con un potere che difficilmente potrebbe essere contrastato da un Capo dello Stato “diminuito”.

 

Mattarella

 

Senza contare che oggi appare difficile sostenere che il capo del Governo e la sua maggioranza siano “deboli” rispetto al Parlamento, perché, a ben vedere, è vero proprio il contrario, se solo si considera che attraverso l’uso eccessivo del ricorso alla decretazione d’urgenza, abbondantemente fuori dai limiti tracciati dall’art. 77 della Costituzione (come ripetutamente ricordato dai vari Presidenti della Repubblica), ed il frequente ricorso al voto di fiducia, il Parlamento risulta in larga parte espropriato della capacità di legiferare.

Probabilmente un valido correttivo sarebbe quello di introdurre in Costituzione l’istituto della sfiducia costruttiva, quale quello vigente in Germania, che potrebbe tranquillamente garantire quella esigenza (forse anche psicologica) di maggiore stabilità governativa, senza tuttavia alterare sensibilmente la Costituzione.

Semmai, sono altri i problemi che dovrebbero allarmare la nostra classe politica, il primo dei quali è la scarsa affluenza al voto, la quale, nelle ultime consultazioni, ha abbondantemente superato il limite di guardia. Ciò soprattutto perché – a mio modo di vedere – con la legge elettorale a liste bloccate, attualmente in vigore, l’elettore si sente espropriato del potere di scegliere (eleggere vuol dire scegliere). Da qui la necessità di una riforma della legge elettorale – questa, sì, necessaria – con abrogazione del c.d. “Rosatellum”, al posto del quale si potrebbe anche riproporre il c.d. “Mattarellum”, che aveva raggiunto un buon compromesso fra le esigenze proprie del sistema uninominale e quelle del proporzionale.

 

Da ultimo, i proponenti farebbero bene a ricordare l’esito infausto che hanno avuto i precedenti tentativi di riforma, cui sono seguiti i Referendum costituzionali.

Potrà sembrare strano, ma i cittadini sono legati alla loro Costituzione ed avvertono come fuorviante il voler ascrivere ad essa eventuali malfunzionamenti delle istituzioni, che reputano, al contrario, riconducibili all’incapacità (o mancanza di volontà) del ceto politico di mettere a profitto il lascito dei Costituenti e dare piena attuazione alla nostra Carta fondamentale. Forse, più che modificare la Costituzione, occorrerebbe richiamarne valori e principi, i quali mantengono intatta la loro vitalità ed attualità, avendo costituito nel corso del tempo il solo e vero argine a derive autoritarie o populistiche.

Occorrerebbe, forse, percepire la “sacralità” della nostra Carta fondamentale, che gli stessi Padri Costituenti avvertirono (al di là di espliciti richiami alla divinità, che pure furono proposti).

In fondo – come ebbe a dire Piero Calamandrei in un celebre discorso – compito della Politica è quello di “tradurre in leggi chiare, stabili ed oneste il … sogno di una società più giusta ed onesta, di una solidarietà di tutti gli uomini alleati a debellare il dolore”.

 

Roberto TanisiPresidente del Tribunale di Lecce, già presidente della Corte d’Appello

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