Pubblichiamo, sulla riforma del premierato, di cui si sta dibattendo nell’Aula del Senato, tre interventi che hanno suscitato particolare interesse e anche qualche polemica. Si tratta delle senatrici a vita Liliana Segre, della senatrice a vita Elena Cattaneo e del senatore Marcello Pera, filosofo della scienza e già presidente del Senato. Dato il livello dei tre personaggi, pubblichiamo i testi integrali dei loro interventi, così il lettore potrà farsi una opinione ragionando sulle carte, com’è peraltro costume di questo giornale.
Sul tema del premierato e in particolare sugli interventi delle senatrici Segre e Cattaneo abbiamo pubblicato negli ultimi giorni due interventi di commento di due ex parlamentari, il professor Paolo Armaroli, Professore di Diritto pubblico comparato e docente di Diritto parlamentare, e di Pietro Di Muccio de Quattro, Direttore emerito del Senato e saggista. Altri testi, a beneficio del lettore, saranno pubblicati prossimamente.
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Intervento senatrice a vita Liliana Segre
PRESIDENTE. È iscritta a parlare la senatrice Segre. Ne ha facoltà.
Prima di lasciarle la parola, voglio chiedere alla senatrice Segre di accettare la solidarietà, da parte della Presidenza e di tutto il Senato, per le volgari e anche pericolose minacce ricevute. (Applausi).
SEGRE (Misto). Signor Presidente, intanto la ringrazio per il fatto che mi lasci parlare seduta.
Signor Presidente, colleghe e colleghi, continuo a ritenere che riformare la Costituzione non sia una vera necessità del nostro Paese e le drastiche bocciature che gli elettori espressero nei referendum costituzionali del 2006 e del 2016 lasciano supporre che il mio convincimento non sia poi così singolare. Continuo anche a ritenere che occorrerebbe impegnarsi per attuare la Costituzione esistente e innanzitutto per rispettarla. Confesso, ad esempio, che mi stupisce che gli eletti dal popolo (di ogni colore) non reagiscano al sistematico e inveterato abuso della potestà legislativa da parte dei Governi, in casi che non hanno nulla di straordinariamente necessario e urgente. A maggior ragione mi colpisce il fatto che oggi, di fronte alla palese mortificazione del potere legislativo, si proponga invece di riformare la Carta per rafforzare il già debordante potere esecutivo.
In ogni caso, se proprio si vuole riformare, occorre farlo con estrema attenzione. Il legislatore che si fa costituente è chiamato a cimentarsi in un’impresa ardua: elevarsi, librarsi al di sopra di tutto ciò che, per usare le parole di Leopardi, «dell’ultimo orizzonte il guardo esclude»; sollevarsi, dunque, idealmente tanto in alto da perdere di vista l’equilibrio politico dell’oggi, le convenienze, le discipline di partito, tutto ciò che sta nella realtà contingente, per tentare di scrutare quell’infinito nel quale devono collocarsi le Costituzioni. Solo da questa altezza si potrà vedere come meglio garantire una con- vivenza libera e sicura ai cittadini di domani, anche in scenari ignoti e imprevedibili. Dunque occorrono non prove di forza o sperimentazioni temerarie, ma generosità, lungimiranza, grande cultura costituzionale e rispetto scrupoloso del principio di precauzione.
Non dubito delle buone intenzioni della cara amica Elisabetta Alberti Casellati, alla quale posso solo esprimere gratitudine per la vicinanza che mi ha sempre dimostrato; poiché però, a mio giudizio, il disegno di riforma costituzionale proposto dal Governo presenta vari aspetti allarmanti, io non posso e non voglio tacere. (Applausi).
Un tentativo di forzare un sistema di democrazia parlamentare introducendo l’elezione diretta del Capo del Governo, che è tipica dei sistemi presidenziali, comporta, a mio avviso, due rischi opposti: il primo è quello di produrre una stabilità fittizia nella quale un Presidente del Consiglio cementato dall’elezione diretta deve convivere con un Parlamento riottoso, in un clima di conflittualità istituzionale senza uscita; il secondo è il rischio di produrre un’abnorme lesione della rappresentatività del Parlamento, ove si pretenda di creare a qualunque costo una maggioranza al servizio del Presidente eletto attraverso artifici maggioritari tali da stravolgere, al di là di ogni ragionevolezza, le libere scelte del corpo elettorale.
La proposta governativa è tale da non scongiurare il primo rischio, penso a coalizioni eterogenee messe insieme pur di prevalere, e da esporci con altissima probabilità al secondo. Infatti, l’inedito inserimento in Costituzione della prescrizione di una legge elettorale che deve tassativamente ga- rantire, sempre mediante un premio, una maggioranza dei seggi a sostegno del Capo del Governo fa sì che nessuna legge ordinaria potrà mai prevedere una soglia minima al di sotto della quale il premio non venga assegnato. Paradossalmente, con una simile previsione, la legge Acerbo del 1923 sarebbe risultata incostituzionale perché troppo democratica, visto che l’attribuzione del premio non scattava qualora nessuno avesse raggiunto la soglia del 25 per cento.
Trattando questa materia, è inevitabile ricordare l’avvocato Felice Besostri, scomparso all’inizio di quest’anno, che fece della difesa del diritto degli elettori di poter votare secondo Costituzione la battaglia della vita. Per ben due volte, la Corte costituzionale gli ha dato ragione, cassando prima il Porcellum e poi l’Italicum perché lesivi del principio dell’uguaglianza del voto scolpito nell’articolo 48 della Costituzione e dunque mi chiedo come è possibile perseverare nell’errore, creando per la terza volta una legge elettorale destinata a produrre quella stessa illimitata compressione della rappresentatività dell’Assemblea parlamentare.
Ulteriore motivo di allarme è provocato dal drastico declassamento che la riforma produce a danno del Presidente della Repubblica. Il Capo dello Stato, infatti, non solo viene privato di alcune fondamentali prerogative, ma sarebbe fatalmente costretto a guardare dal basso in alto un Presidente del Consiglio forte di una diretta investitura popolare e la preoccupazione aumenta per il fatto che anche la carica di Presidente della Repubblica può rientrare nel bottino che il partito o la coalizione che vince le elezioni politiche ottiene in un colpo solo, grazie al premio di maggioranza. Anzi, è addirittura verosimile che, in caso di scadenza del settennato posteriore alla competizione elettorale, le coalizioni possano essere indotte a presentare un ticket con il numero uno candidato a fare il Capo del Governo e il numero due candidato a insediarsi l Quirinale avendo la certezza matematica che, sia pure dopo il sesto scrutinio, stando all’emendamento del senatore Borghi, la maggioranza avrà i numeri per conquistare successivamente anche il Colle più alto.
Ciò significa che il partito o la coalizione vincente che, come si è visto, potrebbe essere espressione di una porzione anche assai ridotta dell’elettorato, nel caso in cui competessero tre o quattro coalizioni, come già avvenuto in un recente passato, sarebbe in grado di conquistare in un unico appuntamento elettorale il Presidente del Consiglio e il Governo, la maggioranza assoluta dei senatori e dei deputati, il Presidente della Repubblica e, di conseguenza, anche il controllo della Corte costituzionale e degli altri organismi di garanzia, il tutto sotto il dominio assoluto di un Capo del Governo dotato, di fatto, di un potere di vita e di morte sul Parlamento. Nessun sistema presidenziale o semipresidenziale consentirebbe una siffatta concentrazione del potere, anzi l’autonomia del Parlamento in quei modelli è tutelata al massimo grado.
Non è dunque possibile ravvisare nella deviazione dal programma elettorale della coalizione di Governo che proponeva il presidenzialismo un gesto di buona volontà verso una più ampia condivisione.
Al contrario, siamo di fronte a uno stravolgimento ancora più profondo e che ci espone a pericoli ancora maggiori.
Aggiungo che il motivo ispiratore di questa scelta avventurosa non è facilmente comprensibile, perché sia l’obiettivo di aumentare la stabilità dei Governi, sia quello di far eleggere direttamente l’Esecutivo si potevano perseguire adottando strumenti e modelli ampiamente sperimentati nelle democrazie occidentali, che non ci esporrebbero a regressioni e squilibri paragonabili a quelli connessi al cosiddetto premierato. Non tutto può essere sacrificato in nome dello slogan «scegliete voi il Capo del Governo»; anche le tribù della preistoria avevano un capo, ma solo le democrazie costituzionali hanno separazione dei poteri, controlli e bilanciamenti (Applausi), cioè gli argini per evitare di ricadere in quelle autocrazie contro le quali tutte le Costituzioni sono nate. (Applausi).
PRESIDENTE. È iscritta a parlare la senatrice Cattaneo. Ne ha facoltà.
CATTANEO (Aut (SVP-PATT, Cb)). Signor Presidente, Ministra, colleghi e colleghe, è chiara a tutti l’eccezionalità della materia che stiamo affrontando in quanto in grado di incidere stabilmente sulle forme della nostra democrazia parlamentare. È per questo che nell’intervenire da non esperta della materia ho cercato di fare tesoro delle considerazioni che sono state espresse durante le numerose audizioni di costituzionalisti ed esperti in Commissione, per le quali voglio ringraziare l’intera Commissione affari costituzionali, a partire dal presidente Balboni.
Ho anche partecipato a diversi eventi come quello che si è tenuto alla Camera dei deputati lo scorso 8 maggio con la ministra Casellati e la presidente Meloni. Ho letto articoli di stampa e documenti, tra cui il denso dossier pubblicato lo scorso dicembre dalla Fondazione Astrid, a firma di oltre 30 costituzionalisti. In tutte queste occasioni mi hanno molto colpito i commenti, in massima parte critici o comunque preoccupati, da parte di studiosi della materia, anche provenienti da culture politiche molto diverse.
In particolare, mi colpisce un elemento centrale e allarmante di queste critiche, cioè che, secondo queste critiche, la riforma, nel proporsi di rafforzare la stabilità del Governo, finisca con l’alterare l’attuale equilibrio tra i poteri costituzionali, fino a pregiudicare, in assenza di profondi correttivi, la possibilità di una reale dialettica democratica. Ora, per capire se ciò sia vero, credo si debba guardare al contesto istituzionale materiale e quotidiano in cui la riforma si inserisce. Questo è quello che vorrei fare con voi adesso.
Sono in Parlamento da undici anni, ne seguo le attività e ho imparato da voi, colleghi senatori di ogni appartenenza, dai vostri interventi e dalle vostre iniziative che nella dinamica Parlamento-Governo c’è un organo costituzionale che è da tempo un grande malato, un organo che non riesce ad esercitare con pienezza il dominio che gli è proprio. Questo grande malato delle istituzioni repubblicane è il Parlamento.
Da voi ho appreso che la funzione legislativa, che per Costituzione gli spetta in via esclusiva (salvo casi eccezionali), è diventata ormai, al contrario, quasi totalmente appannaggio del Governo, che ne dispone a piacimento e, se necessario, in modo tombale, con l’uso sistematico della decretazione d’urgenza combinata ai maxi emendamenti e al voto di fiducia. Strumenti che capisco dovrebbero essere eccezionali e che invece sono divenuti la regola dei nostri lavori. Quindi l’elefante nella stanza che oggi si finge di non vedere non è solo ciò che è contenuto nel testo in discussione, ma a mio avviso soprattutto quello che in quel testo non c’è, vale a dire la necessità di restituire forza, dignità e autonomia a un Parlamento indebolito, perché è proprio un Parlamento forte e in salute a risultare indispensabile per la tenuta dell’equilibrio del sistema democratico e di diritto. È proprio il bilanciamento tra gli organi costituzionali e i loro poteri ad assicurare libertà, uguaglianza, diritti e benessere ai cittadini.
Colleghi, credo che possiate condividere la sensazione, che spesso ho, di vivere in un Parlamento al contrario (intendo rispetto alla Costituzione scritta), un Parlamento spesso degradato a mero ratificatore di scelte maturate altrove. Ecco, in questo contesto, immaginare che un domani il Governo o, più precisamente, il Presidente del Consiglio eletto possa determinare auto- nomamente lo scioglimento delle Camere significherebbe decretare la fine di un organo costituzionale già malato. Per scongiurare questa fine, credo che la discussione sul rafforzamento del Presidente del Consiglio non possa in alcun modo non avere come presupposto giuridico-costituzionale il rafforzamento del Parlamento.
Aggiungo che alcune previsioni di questa riforma, da quello che ho potuto capire anche da diversi vostri interventi, non sono negative di per sé. In astratto si potrebbero ritenere anche opportune (penso alla possibilità di nomina e revoca dei Ministri da parte del Presidente del Consiglio), ma diventano nel loro complesso inaccettabili se, come in questo caso, non vengono accompagnate da norme e istituti di rango costituzionale, legislativo e regolamentare volti a potenziare il Parlamento, facendo così da pesi e contrappesi del potere esecutivo.
Penso ad esempio al possibile inserimento in Costituzione di limiti alla decretazione di urgenza, già previsti dalla legge n. 400 del 1988 e oggi sistematicamente disattesi.
Penso all’innalzamento del quorum di voto per l’elezione dei membri degli organi costituzionali di garanzia, in modo da impedire che la maggioranza da sola possa determinarne la nomina; o ancora prevedere che almeno uno dei Presidenti delle Camere sia espressione dell’opposizione; o potenziare le attività del Parlamento in seduta comune e tanto altro.
Non regge al vaglio della logica, ancora prima di quello della demo- crazia avanzata, pensare che il Parlamento, eletto contestualmente al Presidente del Consiglio e quindi sostanzialmente per trascinamento, non abbia alcuna sostanziale forma autonoma di controllo sull’attività del Governo, mentre il Governo può determinarne sia l’attività legislativa sia, in ogni mo- mento, a discrezione del Presidente del Consiglio, lo scioglimento. Non è logico.
Per questi motivi, colleghi, concordo con coloro che sostengono che l’attuale proposta di modifica della Costituzione aprirebbe una deriva plebiscitaria, che, nell’investitura del capo, di un uomo solo o di una donna sola al comando, tradisce la sovranità popolare dei cittadini, in nome dei quali si vorrebbe realizzare questa riforma. (Applausi).
Credo che con questa riforma il Parlamento, già succube oggi del Governo, diventerebbe ostaggio di una persona sola, il Premier. Questa riforma non solo non risolve, ma rafforza, a mio avviso, una patologia del sistema. Io vorrei essere chiara: nessuno può imputare la debolezza del Parlamento a questo Governo, perché si tratta di una patologia nota, che anche io ho visto aggravarsi negli anni. Sarebbe però responsabilità unica, di questo Governo e della maggioranza parlamentare che lo sostiene, aggravarla ulteriormente.
Vorrei ulteriormente chiarire anche la mia visione su un altro aspetto: io non ritengo sia un tabù voler riformare la Costituzione. Ne erano consapevoli gli stessi costituenti. Sono andata a cercare l’ordine del giorno Perassi alla Costituente del 5 settembre del 1946, che ho sentito citare proprio dalla presi- dente Meloni in occasione del citato incontro alla Camera dei deputati.
In quell’ordine del giorno si riconosceva la necessità di introdurre forme di razionalizzazione della forma di Governo parlamentare concito – «dispositivi idonei a tutelare le esigenze di stabilità dell’azione di Governo e a evitare le degenerazioni del parlamentarismo».
Ma oggi, colleghi, il rischio non è la degenerazione del parlamentarismo, ma lo svuotamento della funzione parlamentare, un rischio insito in un progetto di riforma costituzionale che introdurrebbe una forma di Governo ibrida, né parlamentare né presidenziale. Un assemblaggio di modelli diversi, unicum mondiale, delle esperienze costituzionali delle democrazie a noi vicine.
Cito letteralmente da questo dossier della Fondazione Astrid: la ragione dell’assenza di questo modello dalle esperienze delle democrazie contemporanee discende evidentemente dal fatto che l’elezione popolare diretta del vertice dell’esecutivo, senza la presenza di una netta separazione dei poteri né di adeguati contrappesi istituzionali, presenti invece nelle forme classiche del Governo presidenziale, esula dai canoni ordinari che il costituzionalismo contemporaneo ha individuato come essenziali per la garanzia della democraticità del sistema e dei principi dello Stato di diritto.
Colleghi, io confido che su questa proposta possa svilupparsi un dialogo in grado di portarci a individuare un sentiero comune, per tenere insieme il rafforzamento della stabilità dell’Esecutivo con il rafforzamento della funzione parlamentare. Dovremmo essere tutti concordi che quest’Aula e quella di Montecitorio siano i luoghi naturali dove elaborare, nel confronto anche duro, purché leale, le migliori politiche pubbliche per tutto il Paese.
Le opzioni sul tavolo ci sono, in tanta parte anche tra gli emendamenti presentati. Penso al tema, che ho sentito proporre anche oggi qui, della sfiducia costruttiva sul modello tedesco. Nulla impedisce che si riesca a individuare un testo di riforma condiviso; un testo che, forte della maggioranza dei due terzi del voto dei parlamentari, segni l’inizio di una rinnovata capacità di iniziativa del Parlamento, che faccia di questo luogo il motore di una nuova stagione di riforma delle nostre istituzioni repubblicane. (Applausi).
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Intervento del sen. Marcello Pera, già presidente del Senato
Signor Presidente, con il Suo permesso vorrei raccontare una storia agghiacciante e tuttavia a lieto fine.
C’era una volta – e c’è ancora – un paese europeo che, quando era nostra provincia si chiamava Britannia, capitale Londinium, con un regime che sembra incredibile se non fosse vero. Lì il popolo decide col voto il suo capo, ma poi questi si trascina tutto. Il Prime Minister (lo chiamano così), trascina il governo, scegliendone i membri e licenziandoli quando non lo soddisfano più; trascina il Cabinet, trascina la maggioranza, trascina il Parlamento. Può sciogliere il parlamento senza chiedere il permesso al presidente della repubblica, che lì si chiama Queen o King.
Ha i cordoni del bilancio, che si fa consegnare in una consunta valigetta di marocchino rosso dal ministro delle finanze e che lui, sempre il Prime Minister, porta in parlamento senza che questo possa emendarlo. Se per caso i poteri dovessero urtarsi, in Britannia non c’è neppure una vera e propria Corte costituzionale per dirimerli, anzi, non c’è neppure una costituzione scritta. Infine, perché alle mostruosità non c’è mai fine, al Prime Minister, attraverso un organismo ad hoc, fanno capo i pubblici ministeri, i quali non hanno l’obbligatorietà dell’azione penale e sono separati dai giudici.
Insomma, per farla breve, il Prime Minister della Britannia, è un tiranno. Altro che “tribù” e “legge Acerbo”! Altro che “deriva plebiscitaria”, o “lateralizzazione del parlamento”, o incultura da “studente del primo anno di giurisprudenza”, come illustri colleghi ci hanno qui spiegato. In Britannia non esiste neppure la “moral suasion”. Il King lì si limita a leggere in parlamento un testo scritto per lui dal Primo Ministro e gli è concesso soltanto di dire “my Government”!
Ho detto che questa brutta storia ha un lieto fine. Ce l’ha bellissimo. Con la rivoluzione gloriosa, senza spargimento di sangue, del 1688, i Britannici misero le briglie al re, ne rinchiusero i poteri in parlamento, si inventarono due partiti politici e il Primo Ministro, e si vaccinarono per secoli. Contro l’assolutismo, contro il giacobinismo, contro Napoleone che lo esportava con le baionette, contro il comunismo, contro il fascismo, contro il nazismo e, così finirono col darci, assieme ai loro allievi americani, la nostra libertà.
Ricordo questa storia per dire che il premierato non è il regime del capo della tribù, ma una forma di governo democratica. Sono perciò stupito dall’opposizione. Il Pd dimentica la sua storia recente, perché i socialisti riformisti hanno elaborato buoni progetti di premierato, da quello di Cesare Salvi in poi. Dimentica la storia della Francia, dove la costituzione De Gaulle fu anch’essa per anni bollata come autoritaria se non fascista, finché divenne cosa buona, giusta e fonte di salvezza quando il socialista Mitterrand nel 1981 si inventò un “campo largo” e vinse le elezioni. E dimentica, sempre il Pd, anche la costituzione della Germania, perché ignora il potere di scioglimento del parlamento in capo al Cancelliere.
Quanto agli amici dei Cinque stelle, che più si lamentano dello schiacciamento del parlamento, chiedo, con autentica simpatia: “andava forse meglio quando si potevano sospendere le libertà costituzionali con dpcm all’ora dei telegiornali della sera?”
Oggi – e questo sì che è un caso unico al mondo! – noi celebriamo i 76 anni della nostra costituzione e i 77 anni e 4 mesi del primo tentativo di modificarla. Tanti altri sono stati fatti e sono tutti falliti. In un suo studio recente Antonio Malaschini li ha messi in fila e commentati. Ce ne sono di ogni colore politico: da Spadolini 1981 a Renzi 2016, si passa attraverso Speroni, De Mita, Maccanico, D’Alema, Berlusconi, Napolitano, Letta. E non sono neppure mancate proposte di una nuova Assemblea costituente. Sempre con lo stesso obiettivo: rendere stabile il Governo. Ci possiamo riprovare?
Obiezione: il progetto di riforma del governo è su alcuni punti difettoso. Se è tecnica e non pretestuosa, accolgo l’obiezione. Lo disse per primo il presidente La Russa, lo ribadì il presidente Balboni, e correzioni sono state fatte in commissione.
Restano problemi? Sì, restano. Se dovessi riassumere le mie obiezioni – oltre alla fiducia iniziale da togliere, ai contrappesi da aumentare, allo Statuto dell’opposizione da introdurre che però l’opposizione non vuole – direi questo: il progetto del governo prevede che il presidente del consiglio sia eletto direttamente ma non dice come. Tutto è demandato ad una legge elettorale, e io ho seri dubbi che una legge elettorale, da sé sola, senza previsioni costituzionali, possa risolvere il problema del voto estero, del possibile diverso esito elettorale Camera-Senato, della divisione dei poli politici in tre anziché in due, della soglia per ottenere il premio.
Questo vuol dire che si deve ancora lavorare. Ci sono punti da correggere affinché la riforma non abbia difetti di costituzionalità. Auspico che lo dicano anche il relatore e il ministro delle riforme, perché se i problemi ci sono, è inutile nasconderli. Così come è inutile evocare la tribù preistorica. Dobbiamo fare una buona riforma, e se dobbiamo, allora possiamo.
Simone Massaccesi – Redattore
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