Il nuovo Parlamento che sarà eletto con le elezioni politiche del prossimo anno sarà il primo, in 75 anni ( 1948-2023), con numeri ridotti: 400 deputati invece degli attuali 630, e 200 senatori, invece di 315 più i senatori a vita.
Sorgono spontanee, nel cittadino elettore, alcune domande.
Essendo in minor numero, i parlamentari lavoreranno meglio?
Decideranno più velocemente?
Il Parlamento “amputato”, come lo chiamano alcuni, sarà più funzionale?
E lo stesso bicameralismo perfetto (che di perfetto ha solo la parola, poiché sono tanti gli inconvenienti derivanti dalla “perfetta” identità delle funzioni delle due Camere, con un Parlamento ridotto potrà avere dei “correttivi” funzionali per snellire l’iter delle leggi o alcune procedure come la fiducia, le audizioni, le relazioni dei ministri al Parlamento?
E poi: basterà mettere mano ai regolamenti parlamentari o bisognerà fare qualche modifica della Costituzione?
Sono temi e problemi che la classe politica farebbe bene ad affrontare per tempo trovando soluzioni senza aspettare, come spesso è avvenuto, di doversene occupare affannosamente all’ultimo momento.
BeeMagazine ha intanto interpellato al riguardo tre ex parlamentari esperti di questi temi, un deputato in carica e un ex Segretario Generale della Camera dei Deputati.
E cioè: l’on. Paolo Armaroli, professore di Diritto pubblico comparato e Docente di Diritto parlamentare, e deputato per una legislatura;
l’on. Pino Pisicchio, professore di Diritto Pubblico comparato e parlamentare di lungo corso con esperienze di presidente del Gruppo Misto della Camera;
l’on. Giuseppe Lauricella, professore di Diritto Costituzionale, già deputato ed esperto di leggi elettorali ( a lungo si parlò del “Lauricellum”);
Stefano Ceccanti, deputato, professore di diritto Costituzionale, e attuale capogruppo nella commissione Affari Costituzionali della Camera;
il dott. Mauro Zampini, Ordine al merito della Repubblica italiana, dal 1994 al 1999 Segretario Generale della Camera.
Ecco di seguito le loro risposte alle cinque domande che abbiamo posto.
1 – Giorni fa si è vista questa scena (non nuova peraltro). Draghi la mattina è andato alla Camera per riferire sull’imminente Consiglio europeo e nel pomeriggio al Senato. Con il prossimo Parlamento ridotto, non si potrà evitare il doppione tenendo una seduta comune del Parlamento, tantopiù che i posti a sedere ci sono, quelli dell’attuale Camera (630)?
ARMAROLI: L’intervento del presidente del Consiglio davanti alle Camere riunite è ragionevole. Resta il dubbio su un dibattito unico a Montecitorio o dibattiti ed eventuale voto da parte di ciascun ramo del Parlamento;
CECCANTI: La Costituzione fissa in modo tassativo le competenze del Parlamento in seduta comune. Lo dice l’articolo 55. Per questo occorre una necessaria e opportuna riforma costituzionale per quanto riguarda l’Aula. Si è fatta una “mezza” eccezione per Zelensky perché non era una seduta formale.
LAURICELLA: Impossibile: la seduta comune ha una sua ratio ed è costituzionalmente disciplinata.
PISICCHIO: La domanda, che sicuramente segue un filo logico, ha un sottotesto che in fondo chiede: “Visto che avete voluto mettere mano alla Costituzione modificando la struttura del Parlamento, non potevate fare qualcosa di meglio e di più compiuto, abolendo la ridondanza barocca di un bicameralismo (adesso) perfetto, in cui due Camere duplicano riti e procedure senza una logica apparente, come reperti archeologici praticamente unici nelle democrazie moderne?”
E a quel sottotesto non potrei che rispondere: “Già, e perché non l’avete fatto?”, e ascolterei l’eco delle mie parole senza altro commento.
Con riferimento al “sovratesto” della domanda ricorderei sommessamente che il nostro sistema resta, appunto, bicamerale con le sue procedure moltiplicate per due: entrambe le Camere danno la fiducia al governo, con percorsi autonomi attendono al processo legislativo, alle iniziative di sindacato ispettivo eccetera.
Qualcosa, non moltissimo, si potrebbe fare con la riforma dei Regolamenti, forse: sarebbe già un grande risultato il coordinamento non occasionale tra le due assemblee dei lavori parlamentari. Ma non mi sembra che questa riforma abbia preso un grande slancio…
ZAMPINI: Domande 1,2,3: La prima risposta racchiude le prime tre domande, tutte vertenti sulla opportunità, nel nuovo Parlamento ridimensionato dal referendum sulla riduzione del numero dei deputati e dei senatori, di “correggere gli eccessi” di bicameralismo perfetto con riunioni congiunte di Camera e Senato, nei casi di ripetizione di fasi non deliberative dei due rami del Parlamento.
Si pensa subito alle dichiarazioni del presidente del Consiglio, in occasione dei dibattiti in cui si stabilisce o si conferma il rapporto di fiducia tra Governo e Camere. La domanda sottende, per avere un significato concreto, la condizione di un Parlamento in affanno e sovrastato da procedure oppressive, e la necessità di scovare spazi di agibilità; e merita una prima valutazione della effettiva realtà e della fisiologia di tale condizione, che faremo più avanti.
Così come è posta nelle tre domande, la risposta è positiva in ordine alla possibilità di unificare le fasi con cui si aprono procedimenti paralleli e uguali, attraverso comunicazioni a Camere riunite del capo del governo e di ministri.
Soprattutto nei casi in cui la comunicazione del Gverno viene recitata nella prima Camera, e consegnata alla seconda, si ristabilisce così la parità tra senatori e deputati, o viceversa. Va ricordato che riunioni congiunte di commissioni delle due Camere sono già previste e praticate, prevalentemente in materia di politica internazionale difesa e bilancio, e non limitate alla sola esposizione dei ministri competenti, ma comprensive degli interi dibattiti.
La risposta è scettica, se non negativa, rispetto alla effettiva utilità di tali concentrazioni di fasi delle due Camere, e ai concreti miglioramenti funzionali dell’attività delle Camere che le stesse produrrebbero.
2 – Per quali altre occasioni si potrebbe ricorrere, a parte quelle già costituzionalmente previste, a sedute comuni della Camera e del Senato?
ARMAROLI : Fiducia e sfiducia potrebbero essere conferite da Camera e Senato riuniti. Mentre le questioni di fiducia sarebbero ovviamente votate da ciascuna Camera nel corso del procedimento legislativo;
CECCANTI: Autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali, comunicazioni del Presidente del Consiglio dei ministri sulle riunioni del Consiglio europeo, bilancio e rendiconto consuntivo, fiducia e sfiducia, conversione dei decreti legge.
LAURICELLA: In nessuna che possa comportare una espressione di voto, che in seduta comune verrebbe, inevitabilmente, alterata.
PISICCHIO : In realtà non vedo un range così largo di attività che possano essere svolte al di fuori dei casi tassativamente previsti dalla Costituzione, e cioè: l’elezione di cinque giudici della Corte Costituzionale e di un terzo dei membri del Consiglio Superiore della Magistratura, la messa in stato di accusa del Presidente della Repubblica, e, con l’integrazione dei delegati delle Regioni, l’elezione del Presidente della Repubblica, che poi giurerà di fronte all’organo così composto.
Fuori da questo elenco tassativo possono esistere occasioni non contemplate dalla Costituzione, come quella recente della comunicazione da remoto del Presidente Zelensky. Non vedo, però, grande futuro per i procedimenti in comune con il quadro costituzionale vigente.
ZAMPINI: (vedi risposte alla prima domanda)
3- Anche per le audizioni di singoli ministri, che spesso vanno a riferire prima a una Camera poi all’altra, non si potrebbe ricorrere alle Camere riunite o a commissioni riunite del Parlamento
ARMAROLI: La risposta a questa domanda è un sì ma… Perché il pericolo è che il bicameralismo vada a farsi benedire tra il plauso dei monocameralisti vecchi e nuovi. Anche se nel procedimento legislativo si avverte un monocameralismo alternante che una volta premia la Camera e un’altra volta il Senato a seconda di dove inizia l’iter.
CECCANTI: Le commissioni riunite si possono già utilizzare, però il salto di qualità più importante è appunto la plenaria.
LAURICELLA: Fino a quando la Costituzione manterrà indipendenti e autonome le due Camere, non vedo percorribile nessuna di queste vie.
PISICCHIO: Probabilmente si potrebbe meglio operare con il lavoro delle Commissioni, soprattutto nel caso di audizioni informali: già questo avviene e potrebbe diventare una procedura ordinaria.
ZAMPINI: //
4 – Quali modifiche regolamentari Le vengono in mente per rendere più funzionale il lavoro parlamentare e più celere il meccanismo di decisione?
ARMAROLI: Si può pensare a un’approvazione dei disegni di legge governativo a data fissa compensata da un rafforzamento dei controlli. A cominciare da un question time rivisitato all’inglese perché quello di oggi è una burletta.
CECCANTI: Norme contro il trasformismo individuale e corsia preferenziale per i disegni di legge urgenti del Governo.
LAURICELLA: Vi sono già delle proposte di revisione dei regolamenti parlamentari, che dovranno certamente armonizzare l’organizzazione dei lavori in aula e in commissione con la riduzione del numero dei parlamentari, così come dovranno definire le regole per la costituzione dei gruppi e la loro attività parlamentare.
PISICCHIO: Sono da sempre favorevole ad una valorizzazione del lavoro delle Commissioni in sede legislativa. La Commissione esprime per sua natura una competenza specifica nella materia trattata mentre l’Aula è chiamata a manifestare una valutazione politica più ampia.
Ora sappiamo bene che non tutte le leggi hanno un profilo “d’aula”, nel senso che può essere conferito a grandi questioni politicamente sensibili (si pensi alla bioetica, alle leggi finanziarie, alle leggi elettorali eccetera).
Molte norme presentano un profilo eminentemente tecnico e talvolta riservato a categorie specifiche di fruitori, da poter essere valutato e approvato in Commissione, dove il profilo della competenza rifulge con maggiore evidenza. In passato- Prima Repubblica, in piena guerra fredda- avveniva. Oggi avviene sempre meno. Sarebbe utile recuperare questa procedura.
ZAMPINI: (risposta unificata alle domande 4 e 5). Con le domande relative ai nn. 4 e 5 si chiede quali modifiche regolamentari, ed eventualmente anche costituzionali, siano utili ai fini del miglioramento funzionale delle nostre Camere. Non è possibile rispondere, e ancor meno rispondere positivamente, a questa domanda senza fare una premessa. Questa: nessun ritocco alla Costituzione – per la parte che attiene alle prerogative e alle funzioni delle Camere, e alla relazione tra Parlamento e Governo – va fatto prima che si verifichi il grado di rispetto e di attuazione delle norme costituzionali in questi ambiti.
Per uscire dall’astratto, tutta la parte che riguarda le Camere, il loro funzionamento, le prerogative dei parlamentari è in gran parte ignorata, da decenni, per tacita convenzione da tutti i partiti: da quelli che affondano le proprie radici, sempre più blandamente, nella nostra Costituzione, a quelli che si sono venuti aggiungendo dall’inizio degli anni ’90, quando è nata la forma del partito monocratico e tendenzialmente e orientato alla centralità del governo, e basicamente presidenzialista.
Un ulteriore scostamento dalla Costituzione si verifica con le pratiche e le pulsioni di stampo populista, culminate con i successi di un movimento dichiaratamente populista, i 5 stelle. “Orgogliosamente populista” si definì il presidente del Consiglio incaricato, Giuseppe Conte, all’atto della sua prima investitura alla guida del governo, nel 2018.
In sintesi, sono ignorati nella pratica, pur rimanendo scolpiti nella Carta costituzionale, gli articoli 72, 49 e 67: rispettivamente, il procedimento legislativo, la forma del partito politico, l’autonomia, unita alla rappresentanza generale, dei singoli parlamentari.
Il procedimento legislativo nell’art. 72 si svolge interamente all’interno delle singole Camere, ed è presidiato in successione prima dalle Commissioni permanenti competenti, quindi dalle assemblee, con il concorso dei parlamentari come singoli e come membri di gruppi parlamentari. In tutte le fasi Il governo è il motore dell’intera attività legislativa, ma non il titolare.
Lo diviene, spogliando le Camere e i parlamentari delle rispettive prerogative, grazie a una serie di precedenti e prassi: attraverso I quali in qualsiasi momento del procedimento esso può interrompere l’attività degli organi coinvolti presentando un proprio testo complessivo, confezionato nei palazzi governativi, e trasmesso alle Camere, con contestuale posizione sullo stesso della questione di fiducia. Il testo è necessariamente compresso dentro un solo articolo, perché il tutto si risolva con un solo voto di fiducia, con plateale rovesciamento della prescrizione costituzionale di esame dei testi di legge “articolo per articolo”.
La contestuale presentazione del testo con fiducia incorporata, blocca e paralizza all’istante l’esercizio di tutte le prerogative collegiali e individuali dei soggetti camerali, commissioni, aule e parlamentari singoli .Per l’approvazione della legge è sufficiente il voto di fiducia di entrambe le camere su quel testo, che viene chiamato maxiemendamento. E che è responsabile, oltre che dell’espropriazione del ruolo delle Camere, del degrado galoppante della qualità della nostra legislazione.
Testi di centinaia e centinaia di commi, nella più libera miscela di argomenti. Di più, in questa sede, non è richiesto: ma alle semplici domande nn. 4 e 5 , la sola risposta possibile è no, nessuna modifica costituzionale, e allo stato nemmeno dei regolamenti. Almeno fino alla ricostruita corrispondenza tra norme scritte e comportamenti: per ottenere la quale è sufficiente la volontà convergente delle Camere al rispetto del procedimento legislativo costituzionale, resettando gli archivi di entrambe di quei precedenti e di quelle prassi contrarie alla lettera della Costituzione. Verificata la volontà di entrambe le Camere, va concordata con il governo l’inammissibilità di emendamenti relativi a più articoli, per rispetto della citata previsione dell’articolo 72 Cost.
Impossibile in questa sede andar oltre questa schematica illustrazione. Infine, va contrastata la volontà di alcuni partiti di rimuovere l’articolo 67 della Costituzione, che stabilisce, sotto il nome di divieto di mandato imperativo, l’autonomia di ogni parlamentare, assieme al titolo di rappresentanza generale. Il motivo della insofferenza verso una prerogativa che è costitutiva della figura del parlamentare nelle democrazie deriva dal dilagare del fenomeno della migrazione di parlamentari verso gruppi non corrispondenti al partito di elezione.
Va segnalato che questo fenomeno è praticamente assente nei primi quarant’anni di Costituzione, salvo casi sporadici legati a nobili divergenze politico-ideologiche. Una sciagurata sequenza di leggi elettorali su misura, conseguenza della trasformazione dei partiti da concentrazioni di persone riunite dalla comunanza di idee a monocrazie prive di riferimenti ideali, ha portato a sottrarre ai cittadini la scelta dei singoli parlamentari.
In sintesi assoluta, anche qui, il rimedio non può essere l’abolizione della norma costituzionale, e nemmeno il rimedio, peggiore del male, di introdurre sistemi di sanzioni come deterrente alla migrazioni.
5 -Basterà cambiare i regolamenti o bisognerà cambiare la Costituzione?
ARMAROLI: La riforma dei regolamenti parlamentari non basta. Occorre anche qualche puntuale modifica della Costituzione.
CECCANTI: Ho già risposto.
LAURICELLA: I casi in cui il Parlamento si riunisce in seduta comune sono tassativamente indicati dalla Costituzione, per svolgere compiti elettorali (elezione del Presidente della Repubblica, del terzo dei componenti del CSM, di cinque giudici della Corte costituzionale, oltre che per la formazione di una lista di cittadini tra cui sorteggiare gli “aggregati” ai giudici della Corte costituzionale) e funzioni accusatorie, nella messa in stato di accusa del Presidente della Repubblica. Tertium non datur.
Le Camere sono autonome e indipendenti, chiamate ad esprimersi in modo distinto, nella formazione della legge o nel rapporto di fiducia. Una deroga a tale autonomia sarebbe contraria alla Costituzione anche se disciplinata dal regolamento parlamentare, il quale non può essere contrario o in deroga alla Costituzione.
Non vedrei altre vie se non quella della modifica costituzionale, che comunque inciderebbe sulla forma di governo e farebbe approdare ad uno pseudo monocameralismo, un ibrido non so fino a che punto opportuno.
PISICCHIO: Per capirci: nel periodo più acuto della pandemia si è aperto un dibattito in dottrina, tra autorevoli colleghi costituzionalisti, e in Parlamento, sulla possibilità di adottare il voto da remoto per le deliberazioni parlamentari.
Non si è potuto, però, procedere in quel senso perché la Presidenza della Camera ha ritenuto insuperabile il limite posto dalla Costituzione con l’art. 64 che, al terzo comma, dice: “Le deliberazioni di ciascuna Camera e del Parlamento non sono valide se non è presente la maggioranza dei loro componenti”, non ammettendo-secondo me a ragion veduta-interpretazioni, per così dire, “evolutive”.
Dunque quello che talvolta può apparire di facile soluzione alternativa va riguardato alla luce della lettera e dei principi posti dalla nostra Costituzione. Che sul funzionamento delle Camere è chiara, stringente e dunque non aggirabile: per cambiare occorrono le procedure dell’art.138.
Sulla modifica dei Regolamenti- peraltro urgente perché il prossimo Parlamento non potrà operare in formato bonsai se non ci si mette mano- come già detto può certamente aiutare, soprattutto per realizzare il migliore coordinamento possibile tra i lavori delle due Camere.
Nessuno, però, si illuda di poter trovare scorciatoie ad un assetto istituzionale che disegna due Camere impegnate a fare la stessa cosa. Se si voleva fare qualcosa di senso ben altro avrebbe dovuto essere lo sforzo del riformatore che non quello di agitare davanti agli occhi dell’elettore lo scalpo di 345 parlamentari, così per “risparmiare sugli stipendi”. Per far quello bastava molto meno: bastava ridurre le indennità parlamentari, non la rappresentanza democratica. Sarebbe stata necessaria una riforma del bicameralismo simmetrico. Ma non era, evidentemente, questa l’ambizione del Legislatore.
ZAMPINI: //
Mario Nanni – Direttore editoriale
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